Na conclusão da conversa com ROBSON POLITO, Perito Criminal Federal, autor do livro “Políticas Prisionais e Recursos Estratégicos: Uma Proposta de Avaliação pela Eficiência”, você vai saber como a Visão Baseada em Recursos, aplicada principalmente em contextos competitivos como o da iniciativa privada foi adaptada para ser aplicada no estudo sobre a eficiência em unidades prisionais do Brasil. Confira e saiba mais em nosso website!

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• SISDEPEN — Secretaria Nacional de Políticas Penais
• Políticas prisionais e recursos estratégicos

Honoráveis Ouvintes! Sejam muito bem-vindos a mais um episódio do Hextramuros! Sou Washington Clark dos Santos, seu anfitrião! No conteúdo de hoje, concluo a entrevista com Robson Polito, Perito Criminal Federal e autor da obra "Políticas Prisionais e Recursos Estratégicos: uma proposta de avaliação pela eficiência". Retornando ao nosso diálogo, Doutor Polito, o seu estudo utilizou dados do SISDEPEN - Informações Estatísticas dos Sistemas Prisionais e a Análise Envoltória de Dados para aferir a eficiência das unidades prisionais. Podes explicar de forma simplificada como essas ferramentas foram utilizadas e quais as vantagens de sua aplicação nesse contexto?

O SISDEPEN é uma plataforma que agrega dados de todas as unidades prisioneiras do país. E é de acesso público! O governo faz toda essa coleta de dados que está disponível na Transparência Ativa da União. É uma ferramenta de coleta de dados do Sistema Penitenciário Brasileiro que concede informações de todos os estabelecimentos penais e da população carcerária. Primeiro, é feito um formulário de informações enviado a todas as unidades prisionais. Ele é respondido de forma eletrônica via SISDEPEN, que é o sistema que faz essa coleta. Em ciclos de seis em seis meses, eles são renovados com servidores que são indicados pelas Administrações Prisionais dos estados, do Distrito Federal e do Sistema Penitenciário Federal. Possui também uma forma de apresentação em dados brutos, que foi o que nós utilizamos para fazer o trabalho de coleta, bem como painéis dinâmicos, ou seja, para consultas mais rápidas, ou seja, nesses painéis você já tem esses dados explicados de uma forma mais intuitiva, mais acessível. Utilizando então todos esses dados, como dito, foi feito um trabalho de limpeza desses dados, um somatório para que eles pudessem ser, então, comparáveis! Foi feita uma redução no denominador comum para que eles estivessem falando a mesma ordem de grandeza e, por fim, nós aplicamos uma técnica chamada Análise Envoltoria de Dados, também chamada DEA, que é uma técnica maravilhosa! A principal função que ela tem é estabelecer uma curva de eficiência, na qual podemos observar a diferença entre os participantes e estabelecer diversas análises a partir desses dados. Nós escolhemos umas unidades que pudessem ser comparadas. Então, das 1.444, à época, unidades prisionais, nós separamos as unidades penitenciárias, em números de 346, para que nós pudéssemos, então, fazer essa comparação. Dessas unidades todas, aplicamos os indicadores, fizemos toda uma listagem de indicadores de resultado. A partir disso utilizamos um software público que faz exatamente esse cálculo estatístico. A função da análise envoltória é não-paramétrica, ou seja, ela nos dá uma margem muito abrangente de trabalho, só que ela tem alguns requisitos. O principal: você tem que trabalhar unidades de análise, - no nosso caso, as penitenciárias poderiam ser unidades de análise! - hospitais, delegacias, bibliotecas ou órgãos da administração pública. Então, você tem que trabalhar com unidades que sejam comparáveis. O exemplo mais comum é a gente dizer que você não pode comparar um porta-aviões com um pequeno iate de passeio! São grandezas muito diferentes! Então, você não tem como falar em eficiência ou comparar eficiência entre seres, entidades, unidades de análise e penitenciárias tão divergentes! Por isso, nós trouxemos todos os indicadores a um denominador comum para que a gente não matasse a nossa própria análise com dados que fossem espúrios. Então, também não poderíamos utilizar uma comparação de penitenciários com albergados, penitenciários com unidades do semiaberto, municipais. Precisávamos de uma unidade que tivesse maior comparação. E, aí, pegamos aquela que tem as principais características de homogeneidade: penitenciárias! Dito isso, rodamos então o nosso software com essas consultas, após toda essa construção metodológica e conseguimos, então, uma curva de eficiência, onde você vai de 0 - unidades menos eficientes - a 1 - unidades mais eficientes -. E debaixo dessa curva, há miríades de todas essas unidades que foram trabalhadas! A partir desse momento você consegue então buscar dos dados o que fazia uma unidade ser mais ou menos eficiente do que a outra. E aí nós começamos a fazer essas digressões, verificando exatamente que unidade era melhor, que unidade era pior, porque que estava menor, porque que estava menor. Após isso, fizemos uma segunda aplicação de técnica, chamada Regressão Múltipla. Essa regressão, nós trabalhamos os nossos indicadores para aproximá-los e verificar qual seria aquele recurso - já que nós estávamos falando de recursos estratégicos! - que mais teriam influência sobre a eficiência da unidade. E aí nós percebemos: nossa! Existem recursos que são vultuosos, mas eles não influenciam tanto a eficiência! E existem recursos que, até, trazem uma pequena eficiência! E foi nesse que nós vimos que o recurso humano era significativo, ele tinha influência sobre a eficiência de humanidade, e essa influência ainda por cima era positiva! Por isso, ele despontou como nosso principal recurso estratégico. O que não significa dizer que os outros recursos não sejam também importantes. Ninguém está aqui dizendo que uma política prisional laboral ou uma política pública de educação não são importantes! Muito pelo contrário; o livro traz exatamente essa crítica de que a gente não pode ter essa visão meramente orçamentária! O que nós temos que ver é: esse recurso, apesar de não ser significativo por eficiência, ele é essencial! O que uma unidade tem que faz com que aquele recurso seja mais bem aproveitado naquela unidade do que na outra? O que nós podemos ter aqui de forma de atuação na nossa execução de política pública, laboral, que aquela outra unidade consegue fazer melhor? E então buscar nessas comparações - e aí o livro traz o termo "benchmarking" -, ou seja, quando nós fizemos essa curva de eficiência, nós conseguimos identificar aquelas que são tidas como mais eficientes, e elas se tornam então parâmetros, o "benchmarking". Aquele é o parâmetro de comparação: por que ela está lá em cima como a mais eficiente? O que eu preciso fazer para alcançá-la? A partir desse momento, essa curva vai se alterar, porque as unidades vão buscar essa nova eficiência. E aí, o sistema se retroalimenta. Você vai rodar novamente, aquela que talvez era mais eficiente deixou de ser, e outras que não eram passaram a ser. Agora, aquela segunda unidade que deixou de ser vai buscar saber: “por que aquela unidade ali passou a ser mais eficiente do que a minha?” Então, esse sistema se alimenta continuamente e as unidades continuam em busca da melhor forma de prestação de serviço público, agregando sempre informações dos dados colhidos, com informações brutas, indicadores feitos com uma teoria forte, que tenha fundamento para ser mantida durante o tempo, aplicação de uma metodologia consolidada, como é a Análise de Envoltória de Dados e uma análise de regressão e, por fim, disponibilização de bons relatórios para que a gente possa então, com base neles, ter uma melhor decisão.

Que outras variáveis, além das tradicionalmente consideradas, poderiam ser relevantes para a eficiência do sistema prisional e como poderiam ser incorporadas em futuras pesquisas?

Eu traria principais variáveis para que nós poderíamos evoluir nesse estudo, seria a construção de indicadores de impacto! Principalmente a construção de indicadores de produto, indicadores de prestação de serviço. Ou seja, eu tenho tantas unidades, produzi tantos processos, mas dificilmente nós temos um indicador que reflita o quanto esses processos impactaram a população. Então, no nosso estudo, por exemplo, nós adotamos uma taxa, Taxa de Regresso. Ela era uma tentativa de que a gente pudesse mensurar o impacto das políticas prisionais na população. Era uma tentativa de verificar a taxa de reincidência. Mas como a reincidência é uma definição legal e difícil de mensuração, nós conseguimos encontrar no estudo do Conselho Nacional de Justiça “Taxa de Reentrada”, que é uma taxa que dizia o seguinte: quando que essa pessoa saiu do sistema, se ela retornou ao sistema prisional. Achamos muito interessante porque é uma taxa que se afastava da determinação legal de “reincidência”, “de processo que foi transitado em julgado”, “não foi transitado em julgado”, “a pessoa tem 15 passagens pelo sistema prisional, mas nenhum julgado ainda e é considerado inocente”. Isso nos trazia uma dificuldade metodológica muito grande! Já, a Taxa de Reentrada, não! Ela tinha um aspecto gerencial mais interessante. Ela trazia o quê? Essa pessoa saiu do sistema? Em quanto tempo ela voltou ou não voltou? Ou seja, essa pessoa, em princípio, estaria numa continuidade delitiva ou não? Apesar de ainda não ser um indicador que trouxesse uma certeza de sucesso a uma política, vai trazer um nível melhor de gerenciamento da entrada e saída dos custodiados. Então nós adotamos. E essa era uma busca por um dado que mostrasse o impacto da realidade! Então, em vez de utilizarmos dados que nós temos disponíveis de informação, como número de salas de aula e número de pessoas instruídas, talvez conseguir construir um indicador em que tivesse número de salas de aula e número de pessoas que utilizaram essa educação e obtiveram uma colocação profissional ou, número de recursos empreendidos em atividades laborais, em que essa pessoa, ao sair da unidade prisional, conseguiu se reinserir no mercado de trabalho. Então, vejam; indicadores que trouxessem uma melhor qualidade do impacto que a política pública trouxe à sociedade. Este seria uma forma mais eficiente de a gente poder mensurar se o que nós estamos fazendo está indo na direção correta. Então, quando nós falamos de searas prisionais, eu diria isso, o maior acompanhamento sobre o egresso! Nós temos um controle muito bom do que fazemos intramuros. Mas temos um controle ainda aquém quando falamos em extramuros! Podemos também adotar outros indicadores que normalmente não levamos em consideração, mas que abarcassem o macrossistema do sistema prisional. Ou seja, eu tenho um indicador que verifica a situação das famílias? Eu tenho indicadores que verificam a situação dessa pessoa que, após retornar à sociedade, sobre a sua documentação? Veja; nós temos muitos custodiados que chegam no sistema prisional e que a primeira a porta de atuação de cidadania dele é quando a Assistência Social vai lá e consegue lhe fornecer o primeiro documento público! Temos pessoas que são presas que não tem sequer a carteira de identidade, uma certidão de nascimento! O primeiro ponto de prestação de serviço público e cidadania ao cidadão, ainda que custodiado, é dentro do presídio! Nós precisamos discutir essas pequenas dificuldades, imensos vazios ainda de prestação de política pública que o Estado brasileiro detém, para que a gente possa então evoluir. Eu traria então essas principais oportunidades de se construir indicadores que buscassem principalmente resultado e não apenas o mero processo! Isso poderia ser incluído não só em futuras pesquisas, bem como no trabalho no dia-a-dia da pesquisa pública. Servidores públicos nas escolas nacionais de administração pública, como a ENAP, ou as escolas de governo que nós temos, como as academias de polícia, podem ser objeto de estudo dos trabalhos de conclusão de curso e, posteriormente, isso ser agregado como estratégia de trabalho dos órgãos públicos para melhor prestação de serviço, entregando, assim, um produto público de maior qualidade à sociedade.

Quais as principais implicações práticas da pesquisa para a gestão do sistema prisional e para a formulação de políticas públicas mais eficazes nesse setor?

Começo, trazendo aqui o apontamento de oportunidade de aperfeiçoamento do formulário SISDEPEN! O livro traz exatamente isso, que o SISDEPEN tem uma base muito boa de dados brutos, mas podemos trazer, por exemplo, indicadores que já estejam trazendo uma informação mais agregada. Podemos trazer dimensões diferenciadas, talvez essa dimensão que eu trouxe sobre a necessidade de a gente ter uma atenção ao egresso, aos indicadores de impacto, uma dimensão voltada à família, voltada aos profissionais que são da área prisional. Nós precisamos fazer sempre um trabalho de verificação da manutenção de comparabilidade dos dados ao longo do tempo! Uma das principais dificuldades que nós tivemos é que, - e não é culpa da SENAPPEN, hoje a gestora do SISDEPEN -, porque muitos desses dados estão sob a gestão dos estados, dos municípios! Então, de ano a ano, você vê que unidades prisionais mudam a sua finalidade, elas se dividem ou elas se aglutinam. Isso, com o passar do tempo, vai causando a dificuldade de comparação de dados ao longo do tempo. Esses apontamentos são importantes para a gente aperfeiçoar a prestação de serviço público. Então, a SENAPPEN faz, sim, um trabalho hercúleo de ter esses dados. A base está à disposição e ela é muito boa, mas nós podemos progredir! Outro ponto, sempre falando, é a indicação de indicadores, trazendo claro a necessidade de indicadores fortes, a necessidade de indicadores baseados em alguma teoria! Indicadores que tenham uma justificativa plena da sua utilização, que demonstrem porque aquele indicador foi escolhido, tanto o seu numerador, o seu denominador e o seu resultado. O que aquele indicador agrega, trazendo também aquela verificação da necessidade da accountability, do benchmarking. Indicadores que possam, primeiro, ser bem inteligíveis, tanto para o público interno, da organização, bem como a própria sociedade! A sociedade precisa entender aquele indicador, porque senão ele é um número morto! A sociedade olha aquilo e fala: "mas eu não consigo compreender, o que eu vou fazer com esse número?" E, por fim, trago a nossa própria modelagem. A nossa pesquisa comprova, corrobora o que já estava sendo apontado pela academia da Visão Baseada em Recursos para órgãos públicos. Então nós temos uma teoria muito boa a ser estudada, valorada por outras instâncias, principalmente por outros órgãos. Eu fiz uma aplicação na seara prisional, mas podemos fazer uma aplicação na seara de Defesa! Comparar, por exemplo, quartéis! Podemos fazer uma aplicação na saúde: comparar hospitais! Comparar postos de saúde! Comparar postos de saúde de estados diferentes! Podemos comparar escolas! Podemos comparar modelos de escola de um estado X com o de escola do Y, um modelo que utiliza uma metodologia de ensino X, um modelo que utiliza uma metodologia de ensino Y. Então, a própria modelagem, utilizando a Análise Envoltória dos Dados e depois verificando com uma análise de regressão qual é daquelas variáveis que têm maior impacto na eficiência daquela unidade, cria um aspecto muito interessante de visualização de dados. E esses dados, eles agregam! Você tem uma análise que tira a subjetividade das suas escolhas orçamentárias, por exemplo. Você tem uma análise que justifica o porquê das suas decisões enquanto gestor público! Você tem uma análise que cria transparência, cria um "acontability" tanto para a população, bem como para os órgãos de controle. Lembrando aqui que muitas vezes você está à disposição de um Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas Municipal, do seu Estado! Você está sob correições do próprio poder executivo do seu ente federativo, e quando você faz as suas decisões calcadas de um modelo justificado como esse, você tem credibilidade na sua informação! Você tem legitimidade para a adoção daquela medida que foi utilizada e você tem propriedade para propor alterações naquela política pública, porque você percebeu como uma evidência, e não apenas como um conhecimento do dia a dia, mas como uma evidência científica de que aquela forma foi mais eficiente ou menos eficiente. Então, você tem uma legitimidade maior para propor alterações, propor melhorias, propor aperfeiçoamento da política pública. Então, essas são as principais construções práticas que o trabalho apresenta e que não são estanques. São permissíveis a você ter evolução. Por exemplo, os dados utilizados, as variáveis utilizadas, podem ser ajustadas. Mesmo para a seara prisional, nós fizemos a escolha dessas primeiras variáveis. Mas nada impede que existam outras variáveis a serem concatenadas a esse modelo, a serem agregadas ao modelo. E o modelo vai gerar, então, uma nova informação. Isso não significa que o modelo é ruim. Pelo contrário! Significa que ele é permissível a alterações e aprimoramentos. O que é que nós sugerimos principalmente? Que toda vez que for ser feita essa escolha, que analistas, especialistas da área, os decisores estejam juntos, para que então você consiga construir o melhor indicador, agregar a melhor informação, aplicar a melhor metodologia e trazer todos esses benefícios que é ter uma metodologia calcada em evidência científica, calcada em busca de melhoria com base em uma boa teoria e, principalmente, que te agrega a melhor informação, a melhor prestação de serviço e a melhor transparência dos dados que estão feitos na sua organização, na sua instituição, no seu órgão de governo.

Meu caro, caminhando para o final de nossa conversa, repriso os meus agradecimentos pela sua valiosa contribuição e deixo este espaço para suas considerações finais. Grande abraço!

Dr. Clark; eu que agradeço esse convite de vir participar aqui do nosso Hextramuros! Uma felicidade enorme esse contato com um amigo que ombreamos tantos anos no Serviço Público Federal em prol da Segurança Pública! Eu gostaria de trazer, então, a necessidade que nós precisamos ter de atenção a essa seara prisional. Entre as políticas públicas, é uma política pública necessária, essencial, onde recursos públicos vultuosos são empregados! E um país como o Brasil, que detém uma das maiores populações carcerárias do planeta, não pode ser relegado ao esquecimento! Então, a seara pública prisional, deve ser um objeto constante de estudos, mas ainda, extremamente carente! E isso eu faço um apelo, então, aos colegas da academia, da universidade, dos centros de pesquisa, que tragam essa teoria! Mas, tragam alinhadas ao que o serviço público também pode trazer. E aí é um chamado aos nossos amigos, aos nossos servidores públicos, que tragam essa proficiência do dia a dia, o seu conhecimento consolidado no dia a dia de trabalho, em uma união de pesquisas com a academia. Ou seja, o que eu proponho aqui é um estreitamento de laços, academia e serviço público. Tenho certeza que utilizando boas teorias, conhecimento empírico aplicado, conhecimento do dia a dia, proficiência, nós vamos ter sempre o melhor produto a ser ofertado à sociedade! E a sociedade precisa que a gente melhore, porque apenados, as famílias dos apenados, os profissionais de segurança, o judiciário, o legislativo, todos nós temos reflexos e refletimos na situação dessas políticas públicas. Dito isso, eu queria agradecer mais uma vez a oportunidade de estar aqui, fazer um agradecimento ao Programa de Pós-Graduação e Administração da Universidade de Brasília. Agradecer em especial, meu amigo, à época orientador, Doutor Daniel Vieira, por todo o direcionamento e apoio na construção desse trabalho. Um agradecimento especial aos colegas que são da área de pesquisa de políticas prisionais, Doutora Eli Narciso e Gesilane Maciel, duas colegas que são coordenadoras do selo editorial "Prisões, Violência e Sociedades", lançado pela Editora Giostri, onde eu também agradeço na pessoa do Alex Giostri, nosso editor-chefe, que fez uma aposta nesse nicho que estava uma lacuna do conhecimento brasileiro, uma lacuna de um eixo importante de atuação estatal, que é a seara prisional! Então, o selo "Prisões, Violência e Sociedade" vem ajudar a completar essa lacuna, vem a trazer conhecimento. Faço um convite também à leitura. Vamos participar! Os profissionais de segurança pública em especial vão se fazendo esforço para que a gente tenha tempo de capacitação, que a gente tenha tempo de que esses profissionais possam construir conhecimento, porque é um conhecimento necessário e um conhecimento valioso! Então, que a gente possa, a partir desses colegas, construir uma boa doutrina, uma melhor forma de prestação de serviço público, um melhor atendimento à sociedade. Desejo a todos os ouvintes do Hextramuros um Feliz Ano de dois mil e vinte e cinco! Boas leituras e estou sempre à disposição! Para os colegas que precisarem, vai ser um prazer enorme continuar a contribuir, continuar a dialogar e a gente poder fomentar e melhorar essa política pública do Brasil! A vocês todos, um grande abraço!

Honoráveis Ouvintes! Este foi mais um episódio do Hextramuros! Sou Washington Clark dos Santos, seu anfitrião! No conteúdo de hoje, concluí a conversa com Robson Polito, Perito Criminal Federal, explorando a temática da obra lavrada por ele, "Políticas Prisionais e Recursos Estratégicos: uma proposta de avaliação pela eficiência". Acesse nosso website! Saiba mais e compartilhe nosso propósito! Será um prazer ter a sua colaboração! Pela sua audiência, muito obrigado e até a próxima!